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全球协议还是全球对抗?——僵持中的欧盟航空碳排放法规  

2012-03-01 21:23:05|  分类: 杂七杂八 |  标签: |举报 |字号 订阅

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难捱的僵持

在相互争吵和威胁中,欧盟航空碳排放法规最终还是在2012年1月1日宣告生效。尽管反对的声音响彻世界,但欧盟似乎态度相当坚决。在分析人士看来,看似坚决的欧盟内部,其实也有软化的可能,虽然唤起这种态度软化需要很高的交易成本,但从各方的长期利益出发,随着全球性航空减排框架取得切实进展,欧盟在法规执行方面最终出现某种程度的松动,应该是各方都希望看到的结果。

根据欧盟规定,自2012年起欧盟要求所有使用欧盟机场的民航飞机纳入欧洲碳排放交易体系(ETS),这是欧盟27国共同制定的政策,其目的在于遏制全球变暖。按照规定,航空公司初期可以免费获得相当于2010年碳排放总量85%的配额,而其余15%则通过欧盟碳排放交易体系以政府拍卖形式购买。在欧盟碳排放交易体系中,航空运输业是仅次于发电行业的碳排放大户。2005年起开始实施的欧盟碳排放交易体系如今已经覆盖欧盟碳排放量的50%。这一政策执行的直接结果,是把碳排放的费用直接列支到航空企业的财务平衡表上,这会造成其运营成本增加,因此招致了中美等航空运输大国的强烈反对。

对于咄咄逼人的欧盟新规,联合国下设的国际民用航空组织(ICAO)内26个成员国在2011年达成一项决议,明确表示反对欧盟采取单方面行动,要求欧盟继续在ICAO框架内通过谈判解决航空碳排放问题。反对国家表示,欧盟的法规违背了国际法尊则,侵犯了国家主权,为实现全球性航空减排协议设置了障碍——虽然欧盟司法机构裁定欧盟航空碳排放交易框架并未违背国际法和其他国家主权,但这一裁定除了令反对的态度更趋激烈,似乎并无积极效果。

ICAO原本希望在2012年末达成一项具有约束力的全球性协议,但现在看来,打破眼前欧盟新规形成的胶着僵局是当务之急。俄罗斯运输部部长伊戈尔·列维京在2011年11月中旬威胁说,如果僵局无法打破,俄罗斯可能限制欧盟飞机的过境权,以此作为对抗措施。印度航空部长表示,印度正在考虑是否应该取消欧盟航空公司飞机在印度的着陆权,如果印度真的这样做,欧盟航空公司将会在未来东方航空运输市场处于极为不利的地位。中国政府也多次重申,如果争端得不到解决,中国方面将考虑采取惩罚性关税和相应制裁措施,这将导致包括欧洲空客公司在内的航空运输和制造企业遭受损失。美国同样拿出了强硬的态度,2011年10月,美国众议院通过决议,禁止美国航空公司加入欧盟碳排放交易体系,此举将对欧盟与美国的关系产生严重影响。

 

新规改变竞争规则?

说来有趣,即使在某些欧盟成员国航空运输企业看来,对使用欧盟机场的民航飞机征收碳排放费用,也不是一件有利的事情。相反,欧盟一些航空公司认为,碳排放费用的征收,会把自己置于不利的竞争地位。德国汉莎航空公司就公开表示了这种忧虑。汉莎航空市场分析人士表示,由于欧盟开征航空碳排放费用,会导致航空企业经停欧盟机场航线的成本构成发生变化。加之欧盟航空碳排放费用的计算是以航班出发地/目的地与欧盟机场之间的航程来计算,这就促使一些航空可能会重新规划航线,占据有利的竞争地位。

举个例子也许能够很能说明问题。以法兰克福–香港航线为例,德国汉莎航空执飞这条航班,需要为全程的碳排放支付费用,而阿联酋航空如果选择经停迪拜,就等于腰斩了碳排放费用,只需要为迪拜–法兰克福航段支付费用。由于迪拜–香港这段航程不使用欧盟机场,不受欧盟碳排放交易法规管辖,也就不必支付费用。如果是从纽约到孟买的航班,欧洲机场作为传统的航空枢纽则完全处于不利境地,所有途径伦敦、巴黎或法兰克福的航班成本都会变得高昂——因为航班全程都要支付碳排放费用——而途径迪拜的航班则完全不受影响,因为孟买–迪拜和迪拜–纽约两个航段都不使用欧盟机场,不会产生任何碳排放费用。这样一来,海湾地区的航空公司会借机从欧盟市场拉走更多的乘客,并通过海湾地区机场重新规划航空交通线路。欧盟的碳排放费用计划等于间接支持了欧盟航空运输企业的竞争对手。

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 以法兰克福–香港航班为例(机型A340-600,客座率88%),直飞航程9 130千米,碳排放量251吨,如果从迪拜中转,总航程上升至10 735千米,碳排放量增加18%,达296吨,但碳排放费用成本却极低,因为只有迪拜–法兰克福的航程需要计费。

欧盟开征航空碳排放费用,等于在世界航空运输市场人为划分了碳排放高成本区和低成本区。航空运输企业自然会趋利避害,那些不产生碳排放费用的地区会成为碳排放的“避税天堂”,直接的后果是海湾地区可能会取代欧洲成为新的跨洋远程航班的连接枢纽,这种中转航班虽然比从欧洲直航的航程更远,需要消耗更多的燃料,碳排放量也更多,但总成本仍然占有优势。而对于缴纳碳排放费用的航空运输企业,这种额外的财政负担将会造成其在节油型飞机上的投资减少。

英国航空公司、澳大利亚航空公司和其他多家航空公司正积极要求本国政府寻求可行途径尽快解决其与欧盟就航空器碳排放问题上的争端,因为目前的僵局可能导致无序的竞争。英国航空公司的一位官员建议,政府通过拍卖碳排放配额的收益建立一笔赔偿基金。“至少我们应该建立一笔储备基金来补偿航空企业的损失。”英国航空公司环境负责人乔纳森·康塞尔坦言。

眼下航空企业很难受。在解决争议的政治途径找到以前,航空企业必须面对欧盟的法律约束,不管他们是否愿意,欧盟新规的名义约束是客观存在的,另一方面,他们还要面对本国法律禁止加入的规定。留给争议各方寻求解决矛盾的政治途径的时间,只有大约9个月,在2012年年底前达成协议,才能避免真正的危机。

航空运输企业和贸易集团警告说,民航运输行业会为此产生竞争性的不平衡,其结果是一些航空公司为其碳排放支付数以百万计美元的费用,而其他一些公司则担负很少的成本。“这场博弈的失败者将是欧盟和欧盟航空运输企业,”欧洲地区航空协会副总裁西蒙·麦克纳马拉在伦敦希思罗机场附近举行的一次行业新闻发布会上说。除了表示忧虑,麦克纳马拉还敦促欧盟考虑在联合国国际民用航空组织(ICAO)框架下达成全球性航空碳排放协议之前的一两年内,暂缓执行这项法令。

 

谅解还是对峙?

暂缓似乎是个不错的选择,但欧盟气候行动委员会官员菲利普·古德在发言中已经排除了任何暂缓实施的可能,仅表示在国际协议达成后可能会调整目前的法规。“欧盟碳排放交易体系是法律,”他说。“在司法体系中有明确的指导意见,在全球性协议达成后我们会重新修改现有法案。如果有全球性的法规,我们非常愿意对现有法规进行修订。”

既然欧盟的新规是法律,于是人们也试图通过寻求新的法律规定来延缓欧盟的铁律施行。作为替代方案,英国航空公司建议ICAO成员通过决议,制定对欧盟法规具有豁免效力的国际性协定。欧盟对这一建议似乎没有表现出太多的排斥,古德表示,欧盟气候行动委员会正与多个国家“慎重讨论”可能形成“豁免决定”的类似措施。但没有说明是否会赋予承诺签署ICAO路线图的国家民航飞机豁免权。

欧盟一直强调,将航空纳入碳排放交易体系实属必要举措,因为此前10年ICAO在这项工作上没有任何实质性举动,也未能就民航碳排放问题达成全球性解决方案。欧盟委员会对于联合国民航组织一直没能建立全球性的减排协议和目标持批评态度——15年前《京都议定书》已经要求建立这样的协议。古德在发言中不无抱怨的口吻,“欧盟有义务就碳排放问题督促全球关注,我们从来没有离开过谈判桌,我们一直期望在今后12个月内进行正式的政治磋商。”一些分析人士将欧盟的这一表态理解为,如果各国在建立全球性航空碳排放控制问题上取得明确进展,欧盟可能考虑延缓执行新法规中的某些条款。

对峙归对峙,一个明显的事实是。欧盟也不希望因其航空碳排放新规引发的矛盾持续升级,从而将自己推到与全球民航运输业为敌的风口浪尖上。但既然已经制定了法规,又多少需要维持其权威性和司法效力。现在大家要解决的问题是,给这场争执一个体面且具有实效的收场仪式。

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欧盟航空碳排放法规实施期限图

据统计,目前全球范围内航空活动的碳排放量约占碳排放总量的3%左右,面对快速增长的航空运输业,欧盟的举动似乎过于操切。一方面,反对者——包括一些欧盟国家航空公司——担心这场对峙会演化成为大范围的贸易战,因为对欧盟新规是否对于欧盟空域以外的航空活动具有效力存在莫大争议。要求欧盟“有条件地暂缓实施新规中的某些部分”,那么这个条件显然需要通过多边谈判提出,并得到欧盟的接受。从现实角度考虑,新的全球性航空减排协议可能是一个最好的“条件”,但这一协议达成绝对艰难,因为欧盟对这一协议有着虽未言明却十分具体的期待。分析人士指出,欧盟能接受的未来全球性航空减排协议,在减排目标上必须近期化,如制定2020年的目标,而非过去预想的2050年远景目标。无论这场争议如何解决,在2013年4月30日第一个缴费日到来之前,世界民航业迫切需要一个结果,如果这个结果是利好的,那么万事皆好,如果是利空,那么世界民航业可能面临一次较大的震荡。

原文及更多插图刊载于2012-04期《航空知识》

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